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对失信被执行人名单制度的几点认识
作者:执行局  发布时间:2017-09-12 16:28:41 打印 字号: | |

一、失信被执行人名单制度形成背景

如果说法律是维护社会正义的最后一道防线,那生效判决、裁定等裁判文书内容的实现便是维持正义的最直接方式。但在很长时间内,很多被执行人在裁判文书生效后并不主动履行,而是以各种手段恶意逃避执行,主要表现有被执行人难找、被执行财产难寻等,再加上由于客观因素被执行人不能履行的情况,造成了我国民事诉讼执行难的窘况,严重损害了司法的权威性,不符合建设社会主义和谐社会和依法治国的宗旨。但逃避债务的被执行人并未损失个人信用或承担其他不利后果,这也就纵容和鼓励该被执行人和其他被执行人不自觉履行相关义务。在此背景下,我国经多年实践,在2013716日出台了《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《若干规定》)的司法解释,建立了具有中国特色、符合我国现有国情的失信被执行人名单制度。其内容是指在民事执行中,对于有能力履行而拒不履行生效法律文书确定的义务的被执行人,执行法院应当依程序将其信息录入失信被执行人信息查询平台,并通过媒体向社会公布,且将名单信息向政府部门、事业单位及行业协会通报,综合运用法律、行政、道德、舆论等手段,通过公开督促失信被执行人履行义务的措施。

二、我国失信被执行人名单制度的实践

(一)纳入失信被执行人名单的标准

确定纳入失信被执行人名单的标准问题是失信被执行人名单制度的基本问题,也是首要问题。这意味着确定《若干规定》的立法目的、实施对象和保护范围,《若干规定》第一条规定了在以下六种情形下,具备履行能力而拒不履行义务的被执行人将被纳入名单:一是以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;二是以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的;三是违反财产报告制度的;四是违反限制高消费令的;五是被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议的;六是其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的。对于没有履行能力或领取国家最低生活保障金的被执行人不适用此制度。第一条中所列前两项为积极作为导致的失信行为,三至五项为消极不作为导致的失信行为,最后一项为避免因列举不全造成逻辑严密性缺陷的兜底条款。

关于界定失信行为的标准,在司法解释起草时观点并不统一。而对于是否区分失信行为和严重失信行为,意见也多有不同。一种观点认为,为了在司法实践中便于执行人员操作,不应当区分失信行为严重程度;也有观点认为,可以根据被执行人失信行为性质、行为程度、造成影响的恶劣程度不同作出区分,以便针对不同程度的失信行为采用不同的惩戒措施。《若干规定》采纳了第一种观点,其考量是我国各地区经济发展不均,而失信行为多种多样,划分标准变量较多,若划分标准不科学将导致制度目的不能很好实现,所以为了各级法院适用更统一、操作更简便,在实施之初便采用全国统一标准。若在未来制度发展较为成熟时,各地也可根据实际需要制定地方标准。

(二)纳入失信被执行人名单的程序

失信被执行人名单制度是我国执行措施中的保障性措施,具有辅助性、配合性的特征,其功能主要是保障基本执行措施的顺利实施,维护基本执行措施的效果。《若干规定》第二条规定了判定被执行人是否存在失信行为并被纳入名单的程序分为提示、启动、认定、生效四个步骤。

1. 提示

《若干规定》第二条第一款要求人民法院应当在向被执行人发出的《执行通知书》中载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示内容。这体现了法院对被执行人参与权与知情权的尊重,履行了自己的释明义务,保障被执行人的程序利益,同时也是法官审判活动以及作出的决定本身的正当性依据之一。毫无疑问,将被执行人纳入失信名单是对被执行人权利的限制,在此限制有可能加诸在被执行人身上前向其告知法律风险,以便其在接下来的执行程序中以审慎的态度行使权利并履行义务,这也充分发挥了法律的预测、教育作用。

2. 启动

失信被执行人名单程序有两种启动方式且不分先后,一种为根据申请执行人申请启动,此种方式体现了执行人的意思自治和处分权的行使;另一种方式为人民法院依职权启动,这体现了法院依法履行职责,弥补了私权关注自身利益、有可能放任失信行为的缺陷。

    3. 认定

法院如果认为被执行人的行为符合《若干规定》第一条,则制作决定书并送达双方当事人。人民法院就案件除实体问题和程序问题以外的有关特殊事项及某些紧迫性问题作出的判定,应采用决定的文书形式,决定一经作出,立即发生法律效力,并交付执行。因此,人民法院判定被执行人是否应被纳入失信被执行人名单的有关事项以“决定”的形式发布最为恰当。

4. 生效

民事裁判的生效是适用送达生效模式还是作出即生效模式需要根据法律文书承载的目的和形式决定。考虑到我国大量失信被执行人为了逃避债务,长期下落不明,如果采用送达生效模式,将有大部分文书因送达不能而无法生效,导致制度目的与价值的落空。所以,人民法院判定被执行人是否应被纳入失信被执行人名单的决定自作出之日起生效,但仍应将文书送达当事人。

(三)失信被执行人信息删除条件

失信被执行人名单制度的直接目的是促进执行,并不是一味惩罚、限制和打压失信被执行人,所以在维护债权人利益的情况下,为了鼓励失信者维护诚实守信的道德规范的行为,保护已经履行义务的被执行人,防止其继续受到舆论压力与社会制裁,《若干规定》第七条规定了在以下三种情况下,人民法院应当将失信被执行人相关信息从名单库中删除并将此信息及时通报给定向单位:一是全部履行了生效法律文书确定义务的;二是与申请执行人达成执行和解协议并经申请执行人确认履行完毕;三是人民法院依法裁定终结执行的。

(四)纳入失信被执行人名单的救济程序

被执行人如果认为人民法院将其判定为失信被执行人并列入名单的决定是错误的,可以申请纠正。为了防止被执行人滥用救济程序,《若干规定》第三条制定了一种不同于上诉等救济方式的特殊规定,即被执行人是自然人的,一般应由被执行人本人到人民法院提出纠正申请并说明理由;被执行人是法人或其他组织的,一般应由被执行人的法定代表人或负责人到人民法院提出纠正申请并说明理由。这样的程序设置,将导致部分长期下落不明的被执行人为了摆脱名单约束自动现身。此规定既保证了被执行人申辩的权利,又为法院寻找长期下落不明的被执行人拓宽渠道。人民法院经审查认为被执行人陈述理由成立的,应立即作出决定予以纠正,消除对无辜被执行人影响;人民法院经审查认为理由不成立的,也需要作出决定予以驳回。

三、我国失信被执行人名单制度的不足

(一)制度规定过于笼统

我国民事诉讼素有重审判、轻执行的传统。目前,失信被执行人名单制度的法律依据主要由法律和司法解释两个层次构成,法律指《民事诉讼法》第二百五十五条,司法解释包括2008年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》、2013年最高人民法院颁布的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》、2015年最高人民法院颁布的《〈中华人民共和国民事诉讼法〉司法解释》第五百一十八条,法条数量较少,效力位阶较低,缺乏独立性和系统性,其中有关原则、程序、保障措施规定的并不明确。实践中将导致各地法院操作标准不一、方法各异的问题,还有可能因过度执法而侵害被执行人利益,不利于发挥制度作用。

(二)对被执行人权利保护不足

在现实中,部分被列入失信被执行人名单中的债务人信息并未受到有效的保护,例如只要在搜索引擎中输入“失信被执行人名单”字眼,搜索结果的第一条即是数十条未被进行技术处理的失信被执行人信息,包括他们完整的身份证号码和组织机构代码。失信被执行人名单公布的内容包括了自然人身份证号码、法人名称、组织机构代码等具有明显辨识度的信息,有可能侵害被执行人的隐私权或商业秘密,即使被执行人恶意不履行生效裁判文书中记载的相关义务,损害债权人利益,但仍要注意到保护被执行人基本权利,避免过度侵害,在公权与私权中找到利益平衡点,在公权的运行中保护私权拥有足够空间。

四、失信被执行人名单制度的完善

(一)制定配套制度,避免流于形式

为了能够让失信被执行人名单制度公开长效的运行下去,在有了《民事诉讼法》、《若干规定》等基础法条后,进一步规范失信被执行人名单制度、制定程序规范、标准统一的若干细则成为下一步目标。在制定细则时应严格依照《若干规定》所列条件、范围、程序、方式,注意细则的可操作性、配套性,避免与上位法冲突。但是单凭法院完善相关规范是远远不够的,还要注重和政府部门合作,联合制定相关规范,建立联动机制,在行政管理中将公民的信用作为一项重要指标,纳入考量范畴,失信被执行人名单就是参照依据,从而提高行政管理精细化、科学化水平。

(二)保护被执行人基本权利

保护当事人合法权益是我国《民事诉讼法》若干任务之一,因此在落实失信被执行人名单制度时,被执行人的基本权利当然应受到保护。在公布的名单中包含了被执行人的多项涉及隐私或商业秘密的信息,其背后包含了巨大利益,这就要求人民法院重视保护公民个人隐私,在向失信被执行人名单中录入被执行人信息时,法院要严格遵照程序,审慎核对,反复检查,避免出现公布信息错误的情况,维护公民身份信息权益。通过法院定向通报获得失信被执行人名单的各单位组织也应完善本单位制度规定,注意保护被执行人信息,禁止对外散布、出售。

 

来源:梁平法院
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